在即将到来的2017年采暖之前，环保部联合多个部委出台了史上最严的雾霾治理攻坚方案，其中散煤治理是工作重点之一。《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》指出，要加快散煤污染综合治理，全面完成以电代煤、以气代煤任务。
“现在许多城市‘一刀切’来推行煤改电和煤改气，靠财政补贴来支持，这种模式不可持续。”8月31日，国家发改委能源研究所所长戴彦徳表示。
2017年5月，财政部、住建部、环保部和能源局联合发文启动中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，范围包括北京、天津、河北、山西、山东、河南6个省(市)，在3年示范期内，安排中央财政奖补资金，直辖市每年10亿元，省会城市7亿元，地级城市5亿元，对散煤取暖改清洁能源取暖进行支持。
“现在地方政府都是在咬牙坚持。”中节能咨询有限公司技术推广部主任许明超称，即使地方拿到了中央财政资金，也经常拿不出地方配套资金，来推进散煤减量替代和清洁取暖。
目前，这家公司正受国家发改委委托，对京津冀地区散煤减量进行调研。
散煤燃烧是大气污染，尤其是北方冬季大气污染的重要来源。“根据清华大学等单位的研究，对于京津冀而言，民用部门对冬季PM2.5污染的贡献接近一半，这些贡献的来源主要是散煤等固体燃料燃烧排放的污染物。”环保部环境规划院研究员雷宇介绍。
自从2013年“大气十条”发布以来，各地都逐渐出台了散煤减量替代和清洁技术推广的工作，并同时对煤改电、煤改气、清洁型煤等提出了不同数额的补贴。
许明超调研发现，气代煤建设投资需要150~160元/平方米，1个采暖季运行费用每平方米需要花费15~30元，电代煤初期投资超过200元/平方米，1个采暖季运行费用达到30元/平方米。在8月31日的第二届中国散煤综合治理大会上，许明超介绍了调研发现，“如果没有政府补贴支持，电代煤和气代煤完全没有竞争力。”
“大多数居民关心的是技术好不好用和价格是否便宜，比如原来烧散煤只要500元就够了，现在用电、气替代，但是要花费1500元，再好也不要。”许明超发现，一些贫困县，即使通了天然气管道，第二年居民也会给拆掉，仍然继续烧散煤。
“过去一个采暖季烧散煤，4000元就足够了，现在用电需要5000~6000元，并且还得去固定的几家公司去买电，这让农村用户觉得麻烦。”农业部农业生态与自然保护总站首席专家李景明介绍，他在河北和天津已经发现了许多宁可不要补贴也要烧散煤的案例。
“河北省有20多个贫困县，怎么有足够的资金支持？”李景明表示，资金不够，地区间就出现补贴差距大的情况，并且，今年发了补贴，明年还会不会有、有多少不确定，政策存在不连续的风险。
而政策不连续并不是孤例。同样依靠政府补贴的清洁煤也出现过这样的情况。山东省科学院科技发展战略研究所副所长周勇介绍，山东省原计划用清洁煤、兰炭等替代散煤300多万吨，但是由于政策推行一段时间后、前两者涨价，最后只替代了160多万吨，现在山东省的政策是推行煤改气。
北京大学组织学生对河北的散煤治理进行了调研。学生们发现，调研的地方去年在推广清洁型煤，今年的政策又变成了煤改气。“这样的话就会造成投资浪费。”
居民用户的投资只是一方面。由于一些农村地区电网、天然气管道不够完善甚至缺乏，要推动“煤改气和煤改电”，基础设施的投资同样需要。
华北电力大学电能替代研究中心总工周庆根介绍，要推行电代煤，配电网建设改造投资在“十三五”期间累计投资不低于1.7万亿元。“农村都要重新建设，山区要拉线进去很困难。”周庆根表示，这部分投资供电部门会出，虽然投资不会直接转嫁到用户头上，但是有可能会拉高平均电价。
天然气管网同样需要巨额投入。日前，国家发改委和国家能源局共同印发《中长期油气管网规划》，提出到2025年中国天然气管网总里程为16.3万公里。国家发改委基础产业司相关负责人介绍，“目前一公里(天然气管网)的造价约在1000万元人民币左右。”而官网扩展并不意味着“送气到户”，“最后一公里”仍然需要各个城市来解决。
对散煤治理来说，一个重要的问题就是底数不清。专家们表示，每年到底消费了多少散煤，目前所有的数据都是测算出来的。这也导致地方政府在制定散煤减量替代政策时，难以细化落实。
根据8月31日发布的《2017中国散煤治理调研报告》测算，2015年中国散煤消费量约7.5亿吨，其中民用生活燃煤约2.34亿吨，小锅炉燃煤约2.2亿吨，工业小窑炉燃煤约2.36亿吨，其他未完全统计的散煤约0.6亿吨。
煤炭信息研究院研究员王庆一则认为，这个数字被低估了，“没有包括工业企业的自备电厂。”据他估算，2016年，没有控污的散煤燃烧超过12亿吨。
国务院参事室特约研究员吴吟曾指出，我国民用煤炭基本上为分散式燃烧，没有采取除尘、脱硫等环保措施，1吨散煤燃烧排放的污染物是火电燃煤排放的5~10倍。
从事了30多年农村能源研究的李景明分析，目前农村能源中，煤炭占40%，薪柴17%，秸秆13%，电力9%， 石油7%，液化气6%，太阳能3%。“散煤获取的渠道多，成本相对比较低，在若干年内，散煤都会是广泛使用的首选的一种能源形式。”
中国建筑科学研究院环能院院长徐伟表示，从目前来看，我国供暖的范围在扩大，不光是北方，现在的夏热冬冷地区也开始了；并且，供暖标准在提高，三十年前冬季室温大约16度，二十年前是18度，现在是20度的话，未来还会变化；二胎政策的放开也会让家庭取暖需求增加。不少专家推测，散煤消费量还会增加。
在专家们看来，对2+26城市来说，制约最大的问题还是投入。在散煤消费量还会增长、替代和清洁技术难以市场化的情况下，如何建立长效并且有效的支持机制，至关重要。
“2017年，我们是可以实现散煤减量替代的一些目标，但是2018年、2019年、2020年以及以后，能不能保持下去呢？”李景明认为，应该分步走，并且寻找多元化的解决办法。
《2017中国散煤治理调研报告》认为，到2020年，中国散煤消费有能力减少2亿吨以上，其中减量1.1亿吨，替代0.7亿吨，清洁利用0.2亿吨。但如何实现，是个问题。
“现在各种散煤替代技术非常多，节能、低排放设备也非常多，政府很盲目，到处调研考察，未必能选得准，市场又鱼龙混杂，就怕花钱了没用。”河南省科学院生态环境研究中心主任钱发军表示，地方上也非常困惑。
清华大学热能工程系博士后单明认为，农村基本都是散户在燃烧散煤，散户只能在燃烧端控制，有的炉具燃烧煤炭的排放和天然气的排放差不多，但是这种炉具要5000元。“前几年，河北省曾经推广过低排放的炉具，价格从700元到1500元左右，但是这种炉具的技术不到位，性能也没有那么好，不能做到低排放。”单明表示，如果应用了高技术标准的炉具，PM2.5等污染物可以减排95%以上。
此外，建筑节能工作对建筑供暖贡献率非常大。徐伟介绍，北京在基本供热能力没有增加的情况下，供热面积大概增加了40%到50%，就是由于需求降下来了。
然而，农村房屋并没有执行建筑节能标准。“在规划上，建多少批多少。至于房子如何建，没有强制性的节能规定。”徐伟介绍，“如果将农村建筑进行简单的改善门窗和墙体保温改造，可以将能耗降低一半，如果再继续改善，可以将能耗降低70%到80%，这对煤控的贡献非常大，但这一点往往被忽视。”
徐伟认为，要做这种改造，需要政府强有力的政策引导和适度补贴，因为绝大多数农村没有财力做这个改造。
戴彦徳认为，所有治理散煤措施应该排出优先顺序，提高能效是第一能源。“看各地节能能降多少，剩下的部分我们再给它解决方案，这个解决方案应该和下游排放对应起来。”戴彦徳表示，工业废热完全可以用来供暖，例如河北迁西县一个钢铁厂的废热，可以满足全县的供暖需要，全县的锅炉房就全关了。“京津冀可以把网建起来，和电力一样，问题是在体制上。”
