“十四五”期间，新型电力系统到底该如何构建？

在零零散散的政策和目标之后，获悉，近日国家发改委、能源局终于印发《“十四五”现代能源体系规划》（下称《规划》），针对众说纷纭、理解万千的新型电力系统，明确了方向与路线图。

《规划》在指标设置上首先明确，到2025年非化石能源发电量比重达到39%左右，这一目标相较2020年提高了5.8个百分点；而从装机来看，《规划》提出，到2025年底，全国发电装机总容量约30亿千瓦，这一数字较“十三五”末同比增加了36%。

按此规划，“十四五”期间，以风电、光伏为代表的新能源势必迎来跨越式大发展。而以煤电为代表的传统能源，将会被进一步弱化在能源体系中的地位。

不过有意思的是，本次《规划》却颇为意外的“弱化”了风光装机量。在“十四五”30亿千瓦的发电总装机蛋糕中，风电、光伏与煤电皆未给出明确的装机目标，这样的顶层设计背后有何深意？

风光装机目标缺位

《“十四五”现代能源体系规划》未对风、光装机规模设限，没有给出明确装机目标，这让外界颇感意外。

此前，2020年12月，国家主席习近平提出，到2030年实现碳达峰，中国风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。彼时，外界认为12亿千瓦是一个较为切实保守的目标。

2021年3月，国家能源局新能源和可再生能源司李创军在国新办举办的新闻发布会上提及，到“十四五”末可再生能源的发电装机占国内电力总装机的比例将超过50%。如果再对照《规划》提出的“到2025年底，全国发电装机总容量将达约30亿千瓦”来看，这便意味着，到2025年底，包括风、光、水电等可再生能源在内的总装机将超过15亿千瓦。

构建以新能源为主体的新型电力系统，风电、太阳能发电是要上位唱主角的，在中央释放明确的风、光可再生能源装机总目标后，等落到“十四五”路线图，风、光装机目标却付诸阙如，这显然不是规划部门无意的疏漏。

与之形成对比的是，水电、核电都给出了明确的装机目标。《规划》提出，到2025年，常规水电将达到3.8亿千瓦，较2020年底提升约11.7%；抽水蓄能装机容量达6200万千瓦以上，近乎翻倍增长；核电运行装机容量将达0.7亿千瓦，较2020年底提升40%。

如果用2025年底30亿千瓦的发电装机总量，减去3.8亿千瓦的水电，减去0.62亿千瓦的抽水蓄能（分类等同于水电），再减去0.7亿千瓦的核电，剩余的24.88亿千瓦的装机规模将留给煤电装机和风光装机去分。

截至2021年12月底，煤电装机为11.1亿千瓦，风电装机容量约3.3亿千瓦，太阳能发电装机容量约3.1亿千瓦。截至2021年底，煤电和风光现有装机共计为17.5亿千瓦。

也就是说，按照这个账算下来，未来4年留给煤电和风光的装机增长空间约为7.38亿千瓦。

3月24日，在2022年经济形势与电力发展分析预测会上，中国电力企业联合会党委书记、常务副理事长杨昆提及，预计到2025年全国煤电装机规模约为12.5亿千瓦。

未来4年，煤电装机量从11.1亿千瓦增长至12.5亿千瓦，增量为1.4亿千瓦。在此基础上，留给风光的装机空间约为5.98亿千瓦。加上现有的风光装机6.4亿千瓦，2025年底中国风光装机总量将妥妥的突破12亿千瓦。

如此说来，尽管出于各种外界难以揣度的考量，“十四五”现代能源体系规划有意隐去了风光装机总量目标，但是中央“构建以新能源为主的新型电力系统”的目标却是清晰有力的。而且，大帐算下来，实现风光装机12万亿千瓦的时间还大幅提前了5年，这背后的深意值得深思。

煤电与煤炭新定位

与未明确公布风光装机目标一样耐人寻味的是，此次《规划》对煤电的装机目标也是只字未提。中国曾在2016年底发布的电力“十三五”规划中给煤电装机设定了11亿千瓦的上限，但此次“十四五”《规划》并未给出具体数字。

更具方向性意义的是，文件对煤电的角色定位所使用的措辞——“由主体性电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型”。

从“主体性电源”到“基础保障性和系统调节性电源”，几字之差，但地位完全不同，这其实是隐掉“去煤电”字眼的去煤电安排。

而即使是“基础保障性和系统调节性电源”，《规划》仍不忘用一组定语对新上煤电装机加以较为精准的限定。新上煤电装机主要“提供可靠容量、调峰调频等辅助服务”，这是将其定位为新能源装机提供支撑。

同样值得注意的是，《规划》并未对“十四五”期间的国内煤炭生产、消费量提出量化约束。在供给方面，强调加强煤炭安全托底保障功能；消费上，则重申严格合理控制煤炭消费增长。

《规划》涉煤炭表述，与政策层此前表态相一致。

控煤与中国碳达峰、碳中和面临的严峻形势有关。在中国的能源结构中，煤炭占比接近60%。国际能源署数据显示，2021年，全世界总计363亿吨的碳排放中，中国为119亿吨，占比达到三分之一。因而，中国的“双碳”进程的另一面，是能源去煤化。

但是，《规划》涉煤表述并没有使用扎眼的“去煤”字眼，也没有重复“十三五”规划中给煤电装机设定的上限。与未曾公布风光装机目标相结合，能源规划制定者事实上是给新型电力系统预留了一个小小的“尾巴”。

至于为什么要预留这样一个小“尾巴”，从深层次上来讲，与2021年全国范围内超常规的“电荒，拉闸限电”大有关系。“电老虎”发威之后，煤电主体地位的国情再次得以确认，严厉甚至是激进“去煤化”的做法在修正，能源规划制定者也做了艰难的平衡。

风光远未“无限”

截至2021年底，全国煤电装机占比首次降低至50%以下，为11.1亿千瓦，包括风光电在内的非化石能源装机达到了11.2亿千瓦，这是一个分水岭。

但正如国家电网副总经理陈国平所言，传统能源仍是保证电力供应和电力负荷需求的最基本因素，2021年煤电装机占比虽然低于50%，但是提供了62%发电量，支撑了75%高峰负荷需求。

与之形成对比的是，尽管2021年风光装机达到6.4亿千瓦，在总装机中占比26%，但风电光伏在整个发电量中的占比仅为约10%——风电约6%，光电约3%。未来即使风光装机上升到12亿千瓦以上，其发电量也很难满足高峰负荷电力需求。

这与风光等新能源本身的缺陷有很大关系，其利用小时数远低于火电：统计数据显示，风电的年发电利用小时数约是火电的一半左右，光伏则更低。为了发同样的电，需要的新能源装机容量可能是火电的两到三倍。

那既然风光电利用小时数很低，可不可以将风光电装机大幅提升到目前的几倍、十几倍、甚至几十倍，从而提供足够的电力呢？毕竟，中国拥有潜力巨大、得天独厚的风光资源，此前中国工程院院士杜祥琬曾表示，目前的6亿千瓦风光装机，只占中国风光资源探明储量的十分之一。

答案是，理论上可以但现实中做不到，起码短期之内无法做到。且不论开发难度和开发成本的问题，风光电的消纳与调峰就是无法跨越的大难题。

尽管目前中国的风电光伏实力在世界领先，但产业发展与现行电力体制严重不匹配，技术不成熟影响着风电和光伏的并网消纳，跨区域消纳风电和光伏的难度大，需求侧尚未形成大规模消纳“风光”的能力，导致弃风弃光问题严重。

这意味着，即使我国短期内能够做到十倍的风光装机，电网也吃不下那么多的风光电。由于电网承载、风光电跨区域输送问题，导致电力需求侧消纳空间上不去，太多的风光电只能是晒太阳、吹西风。

总而言之，风光远未“无限”，煤电占据中国发电量主力的状况还会持续很长一个时期。构建以新能源为主体的新型电力系统，上风光、去煤电是大势所趋。然而，风光代煤不可能一蹴而就。先立后破，不立固然难破，可不破也不行，围绕新型电力系统，风光煤在“十四五”期间激烈的竞争和博弈才刚开始。