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澳大利亚多方博弈矿业税改革

作者：188发布时间：2011-04-26

       日前，澳大利亚铁矿生产商FMG首席运营官尼维尔·保沃尔接受《经济参考报》记者采访时表示，FMG一贯反对工党政府酝酿中的“矿产资源使用税”(MRRT)方案，因为这仅仅是政府与大矿商的协议，缺乏透明度。保沃尔的说法代表了不少中小矿商对这一税改方案的认识：决策过程不透明，信息途径不对等。

       鉴于必和必拓等矿业巨头支持推行“矿产资源使用税”，拥有较大权力的州政府坚决捍卫地方税权，而不少中小矿企则抵制此项税改方案，预计今后数月各方将为此展开激烈博弈。

       如何破除“矿业财政”对宏观经济的绑架态势，从而避免经济学家预言的“矿业繁荣、百业凋零”悲剧？澳大利亚无疑陷入了两难境地。

       矿产资源使用税的由来

       大宗商品价格飙涨引发的矿业繁荣，是澳大利亚近年来酝酿改革现行矿业税收制度的最大动因。矿业税改革的本质在于，以各方均能接受的方式，让获利丰厚的矿业更多地补贴国家财政。

       相对于前总理陆克文强推“资源暴利税”(RSPT)的做法，现任总理朱莉亚·吉拉德努力减少与业界矛盾，企图通过限制地方矿产税费，扩大联邦在统筹税收方面的权力。
在充分汲取了陆克文因得罪矿业巨头等失误而下野的教训后，去年7月吉拉德政府与必和必拓、力拓以及斯特拉达公司三家矿业巨头就“矿产资源使用税”(MRRT)这一新的税收改革方案达成原则协议。

       按照协议，新税收方案仅适用于年利润额在5000万澳元及以上的铁矿和煤矿企业。除税率较“资源暴利税”的40%低10个百分点外，新税收方案还规定，矿产企业向州政府缴纳的“开采使用费”将通过联邦退税等方式获得税收抵免，以避免联邦和地方双重征税。

       相对于资源暴利税，新税收方案把税收起征点由“资源储备的实现价值”前移至“资源价值”，从而去除了加工运输中的附加值，实际上降低了税收起征点。

       另外，新税收方案允许矿业公司在账面价值和市值两者间选择其一，作为资本计价方式，并以此作为税收起征基础。新税收方案还规定，到2013至2014财年，税率从30%降至29%。

       这些动议满足了矿业巨头的利益诉求。据澳大利亚国库部日前公布的数据显示，较之“资源暴利税”，预计“矿产资源使用税”将使澳大利亚财政在10年间少收入600亿澳元。

       不过，新税收方案并未涵盖州政府今后可能上调“开采使用费”征收标准的情形。这使联邦政府陷入两难局面：如果联邦继续按照新标准为企业提供税收抵免，则联邦财政将进一步受损；如果联邦不按新标准为企业提供税收抵免，矿业界将拒绝这一税收方案。

       权衡利弊数月后，工党政府日前正式宣布，按照修订后的“矿产资源使用税”方案，联邦政府将为一切现行及今后的开采使用费提供税收抵免。工党政府还宣布，今后将着手限制州政府提高开采使用费的行为。也就是说，工党政府企图通过节制州政府的征税权，实现矿业税收制度改革，从而使联邦财政更多从矿业暴利中受益。这意味着，联邦政府既不会让矿业巨头利益受损，也不会为州政府无限制提高税率买单。至此，改革锋芒直指州政府的税权。

       酝酿中的制约机制

       按照澳大利亚联邦法令，地方各州须向联邦缴纳一定数额商品服务税(GST)，而后再由联邦支付委员会在各州间统筹划拨，用于支持地方基础设施建设等领域。目前这一税种的总规模大约为500亿澳元(1澳元约合1.026美元)。

       当前，工党政府试图将这一税收变成扼制州政府税权的筹码。

       根据“矿产资源使用税”方案，企业向州政府缴纳的“开采使用费”将通过联邦退税等方式获得税收抵免，以避免联邦和地方双重征税。这意味着，若州政府提高“开采使用费”，则会侵蚀联邦税收。

       为此，联邦政府警告说，如果州政府擅自提高税率，联邦政府将截留其基础设施建设经费。这一表态引起矿业大州官员的公开抵制，以巴奈特为代表地方实权派誓言捍卫地方税权。

       澳大利亚资源和能源部长马丁·弗格森和国库部长韦恩·斯旺等人日前明确表示，如果西澳大利亚州和昆士兰州等矿业大州擅自提高上调“开采使用费”征收标准，联邦政府将截留其基础设施建设经费。

       其实，对于这一制约机制，这两个州早有警惕。早在今年1月，作为纳税大户的西澳大利亚州和昆士兰州就曾提出，把地方基础设施基金这一项目独立于商品服务税系统，从而在基础设施建设方面获得独立资金使用权。这一提议显然不能被联邦政府接受。

       为缓解紧张关系，工党政府正竭力安抚矿业大州。斯旺近日多次表示，政府将把新矿业税产生的财政收入投资于为小企业减税、改善医疗条件等方面。其中，相当一部分财政经费将投向西澳和昆士兰等矿业大州。

       反对派别聚集力量

       联邦政府的改革思路一公布，立即引起西澳州州长科林·巴奈特和昆士兰州州长安娜·布莱的反对。他们表示，不能接受联邦干涉州政府征税权利。

       反对党阵营的巴奈特4月25日表示，一旦实行“矿产资源使用税”，西澳州将贡献其中的65%，而这些财政收入大多将流向其他州，从而损害西澳州的利益。他表示，工党政府威胁截留基础设施经费的做法不会吓倒西澳州。州政府正考虑在今年预算中把现行铁矿的“开采使用费”费率由5.625%上调至7%。他指出，如果联邦政府因此惩罚西澳洲，则工党在下届选举中将失去当地选民的支持。

       此外，出身工党的昆士兰州州长布莱也表示，州政府将“保留设定适当的开采使用费”的权利。

       尤其值得注意的是，工党政府试图约束州政府税权的方式也遭到其政治盟友绿党的抵制。绿党领导人鲍勃·布朗指出，这种威胁手段旨在剥夺宪法赋予的州政府征税的权利。不过，布朗表示，绿党仍将为修订后的矿业改革计划投下赞成票。

       近期，工党的国内政治版图不容乐观。在上月底举行的新南威尔士州议会选举中，反对党以绝对优势击败工党，赢得选举。这标志着，反对党已经控制了新南威尔士州、西澳州和维多利亚州三个大州，这些州占澳大利亚国内生产总值的70%。这无疑不利于工党实现矿产税改革和建立碳税制度等政治日程。

       “矿业财政”绑架宏观经济

       近10年来，在新兴经济体对矿产品强劲需求支撑下，澳大利亚经济实现了由“骑在羊背上”到“坐在矿车上”的转换，对矿产业依赖度日益增加。

       据澳官方报告统计，2009至2010财年，在澳大利亚前10大出口产品中，8项为矿产品，合计占澳货物和服务出口总额的45.73%。其中，排名第一的煤炭占14.34%，排名第二的铁矿石以及精矿占13.8%。

       然而，对于矿业的过度依赖产生了经济学界所谓的“双速经济”，也即矿业部门业务增长快、利润高，制造业等其他部门增长慢、利润低；矿业大州经济增速高、失业率低，缺矿州的经济增速低、失业率高。

       在矿业飞速增长的背后，澳大利亚经济部门间的收益率差距和地区间贫富悬殊日趋显著。这种经济失衡加剧了行业以及地区间矛盾，也加大了宏观经济调控难度。澳大利亚前财政部长林赛·坦纳曾警告说，澳大利亚需要减少对矿业的过度依赖，不能把所有鸡蛋放在一个篮子里，否则将严重威胁国家战略经济安全。

       在一国经济结构中，如果单一产业过度膨胀，则可能开始吞噬过多经济资源，在财富分配、出口等领域挤压其他产业，形成所谓“黑洞效应”。一些经济学家指出，如今澳大利亚经济正受制于“黑洞效应”。墨尔本大学格拉顿研究所的经济学家索尔·艾斯雷克表示，长期看来，矿业不能确保“绝大多数澳大利亚人获得繁荣”，反而损害其他产业。艾斯雷克认为，在矿业繁荣影响下，澳元兑美元汇率上涨至30年来的高位，这将大大削弱澳大利亚农业、制造业、旅游业和教育产业的国际竞争力。在劳动就业方面，矿业过快发展导致技术工人短缺。在澳大利亚政府收紧移民政策的情况下，预计包括矿产业在内的相关产业部门的工资仍将维持高位，从而影响劳动生产率。

       可以说，旨在合理分配矿业暴利的矿业税改革已经到了不得不改的地步。

       然而，矿业做大之际，也培育了像西澳州地方实权派这样的既得利益集团。在选举政治框架下，这些富可敌国者有足够能量阻碍改革前进。悉尼科技大学(UTS)研究社会问题的副教授詹姆斯·古德曼接受《经济参考报》记者采访时表示，如果不通过改革把矿业暴利转化为促进社会普遍受益和可持续增长的动力，则澳大利亚的矿业繁荣迟早将带来经济和社会灾难。
联邦政府的平衡术

       如何平衡地方局部利益与经济长远发展和社会公平间的矛盾？如何在确保就业、财政收入相对稳定的前提下，减少经济增长对单一经济部门的畸形依赖？如何在选举政治的框架下，从既得利益集团那里火中取栗，从而实现财富相对均衡分配？如何在各经济部门冷热失衡的现状中，适当贯彻财政和货币政策，既防范过热风险，又防范零售、制造业等实体产业局部过度萎缩，破除“矿业财政”对宏观经济的绑架态势，从而避免经济学家预言的“矿业繁荣、百业凋零”悲剧？在这些问题上，仰赖“矿业财政”的澳大利亚无疑陷入了两难境地。

       分析人士指出，从长远看，“矿业财政”以不可再生资源为支点，吸纳大量投资，坐享资源增值暴利，使基本生产资料偏离使用价值，严重金融化，沦为炒家牟利的工具。“矿业财政”使经济畸形地依赖单一产业，对经济可持续增长构成威胁，促使官商结成利益共同体，加剧了地方离心倾向，导致国家产业政策难以落实。

       古德曼告诉《经济参考报》记者，在新兴经济体扩张周期内，“矿业财政”可以维持。不过，一旦新兴经济体由于种种原因减少对矿产品需求，不免将给澳大利亚经济带来冲击。他预测，届时，对“矿业财政”依赖越深，冲击越大。按照吉拉德的计划，工党政府今年5月前将提交“矿产资源使用税”法案，促使议会下半年通过法案，完成立法程序，以便到2012年7月正式实施。可以判断，今年下半年将成为“矿产资源使用税”命运的决战之年。

       一些分析人士判断“矿产资源使用税”法案将在议会和地方遭遇巨大阻力。如果工党强推相关法案，西澳等州政府很可能以“违宪”为由，诉至最高法院。此外，如果不能尽快与FMG等中小矿上达成谅解“矿产资源使用税”在业界也将遭遇阻力。

       就“矿产资源使用税”对中资企业可能造成的影响，中钢集团驻西澳一名不愿透露姓名的工作人员告诉记者，这项税收肯定会增加企业成本，但其影响相对于陆克文提出的“资源暴利税”会小很多。由于相关细则尚不清楚，现在谈对企业的影响还为时尚早。

       来自澳大利亚外交和贸易部的数据显示，2009至2010财年，中国继续成为澳大利亚最大贸易伙伴，双边贸易额达到903.3亿澳元(1澳元约合1.002美元)。中国是澳大利亚铁矿、铜矿和镍矿的最大出口市场。其中，出口到中国的铁矿占澳大利亚铁矿出口总量的71.77%。

来源：经济参考报

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