2023年7月，中国“双碳”工作和碳市场双双迎来实质性进展。
 

一方面，7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议强调，要立足中国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。从能耗双控向碳双控的转变，将有力促进中国能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放强度的持续下降。而这一过程中，碳市场将是最有力的政策工具。
 

另一方面，在中国碳市场上线交易两周年之际，生态环境部于7月7日发布了关于公开征求《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》意见的通知。再加上此前已完成初步验收的国家核证自愿减排量（以下简称CCER）注册登记和交易双系统，这表明自2017年3月暂停以来，CCER项目向重启迈出了重要一步。
 

作为帮助控排企业低成本履约的重要工具，中国碳市场第一个履约周期累计使用约3273万吨CCER用于配额清缴抵销。由于CCER的需求及应用空间广阔、市场体量庞大， 其重启一直受到国内外的极大关注。CCER不但可以被用于全国碳市场——强制市场的履约抵消，也可以用于其他自愿活动碳排放的抵消，例如之前生态环境部发布的《大型活动碳中和实施指南（试行）》里面提到，CCER是可以选择的产品之一。
 

此外，国际层面上，在国际民航组织（ICAO）实施的国际航空碳抵消和减排机制(CORSIA)下，CCER也于2020年被认可成为合格排放单位（Eligible Emission Units）用于其试点期（2021-2023）的履约抵消。因此，鉴于CCER的应用场景众多，如果CCER项目体系能够实现高质量重启，它将能够成为具有兼顾满足国际国内需求、引领国际气候治理、具有国际示范性作用的减排机制。
 

从近期发布的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）中，可以看出有关主管部门想要实现CCER项目高质量重启的意图和努力。具体来说，有五大亮点值得关注：
 

亮点一：明确了CCER在实现国家碳达峰碳中和目标中的作用
 

征求意见稿中明确提到：“制定自愿减排交易管理办法的目的包括推动实现我国碳达峰、碳中和目标，控制和减少人为活动产生的温室气体排放，鼓励温室气体自愿减排行为等方面。”这是自2012年CCER项目运行以来，相关部门首次公开明确其推动“双碳”目标的作用和地位。正是基于此原因，征求意见稿中要求申请登记的项目减排量应当产生于中国提出“双碳”目标，即2020 年9 月22 日之后。
 

亮点二：为国际合作应对气候变化预留空间
 

CCER体系建立于2012年，当时正处在后京都议定书时期，其建立的目的旨在鼓励基于项目的温室气体自愿减排交易，保障有关交易活动有序开展。而在《巴黎协定》背景下，即将重启的CCER项目有了更为深远的意义和作用。作为少有的由国家监督管理的自愿减排交易体系，CCER较其他没有国家监管的自愿减排交易体系更具公信力。可以看出，征求意见稿也意图为CCER参与国际交易提供更多便利。例如，其将温室气体的种类范围由6种扩大为7种，与《巴黎协定》的规定保持了一致，也有利于活跃CCER不同项目种类的开发。此外，征求意见稿还明确，将另行制定针对跨境交易和使用的具体规定，这将为在《巴黎协定》框架下使用CCER进行国际履约奠定基础，其中包括CCER继续成为CORSIA认可的合格排放单位，或抵消中国对外投资所产生的碳排放量。
 

亮点三：建立统一的交易平台
 

征求意见稿明确提及，生态环境部将组织建立统一的全国温室气体自愿减排交易机构。交易机构将主要负责交易系统的运行和管理，提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务。这一新举措遵循并落实了《2022年中共中央国务院提出的关于加快建设全国统一大市场的相关意见》。
 

相较于此前9个交易所均可开展CCER开户和交易业务的模式，建立统一交易机构将有利于：
 

·形成更加有效的市场，并充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用；
 

·提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性；
 

·有助于降低制度性交易成本；为CCER参与国际履约和国际合作打好基础。
 

亮点四：明确禁止项目、避免重复计算
 

征求意见稿中进一步明确了禁止申请登记的项目条件，即“属于国家法律法规和相关政策规定具有减排义务、或纳入国家或者地方碳排放权交易市场配额管理的项目、或不具唯一性的项目。”
 

这一规定是CCER高质量发展、对接国际需求的重要保障。它明确了注册的温室气体自愿减排项目应具有唯一性，并需要保证环境完整性、避免重复计算。对于绿电绿证相关项目，虽然没有明确点出，但因“不具唯一性”的要求，也应属于征求意见稿关于明确禁止申请登记的项目范围之内。
 

亮点五：“放管服”背景下多措并举的项目质量保障
 

“放管服”是中国深化行政体制改革、推动政府职能转变的一项重大举措。在此次征求意见稿中也可以明确看到“放管服”背景下多措并举的项目质量保障机制。相较于上一版的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，此次的征求意见稿对自愿减排项目和核证减排量的备案，不再采取主管部门审批备案进行登记的方式，而是采用项目审定与核查机构和项目业主的“双承诺”配合项目公示进行登记，以此保证项目和减排量的唯一性、合规性、真实性、有效性、完整性和准确性。
 

同时，征求意见稿还明确提出，生态环境主管部门按照“双随机、一公开”原则对已登记项目和核证自愿减排量的真实性、合规性组织开展监督检查，也对国家、省、市三级生态环境主管部门的工作职责进行了规定。此外，在审定与核查机构的管理上，征求意见稿明确引入了市场监督管理总局与生态环境部的联合和协同管理，提出二者应共同组建审定与核查技术委员会，从而为协调解决审定与核查有关技术问题、提升审定与核查活动的一致性、科学性和合理性、为审定与核查活动监督管理提供技术支撑。
 

CCER是中国碳市场的有益补充。它不但为全国碳市场中的重点排放单位提供了不同履约策略的选择、帮助其实现低成本的履约。还可以增加碳市场的流动性，进一步帮助市场发现价格。此外，由于可以用于其他自愿活动碳排放的抵消，它能够在更广泛的范围内推动非控排企业的减排行动，助力中国的“双碳”目标实现。
 

而国际社会对于包括CCER在内的自愿减排项目高质量发展也充满了期待。目前，国际社会已经为推动自愿减排项目“高质量”发展进行了一些探索和实践——这里包括美国环保协会参与的为碳减排指标进行高质量定义和评估的碳信用质量行动（CCQI）、自愿碳交易市场行动（VCMI）、自愿碳市场诚信委员会（ICVCM）等等。除唯一性、真实性、额外性等要求外，国际社会认为“高质量”的自愿减排项目还应该具有永久性、助力气候目标实现或者向净零排放过渡、有较好的社会和环境影响等等。
 

鉴于CCER能够帮助中国和中国企业实现低成本减排，活跃碳市场交易和流动性，实现中国的气候目标，并为全球气候治理做出贡献，我们期待CCER项目尽快实现高质量重启和发展。