加快构建清洁低碳安全高效的能源体系是实现碳达峰、碳中和的重要一环，实施能源绿色低碳转型行动是“碳达峰十大行动”之首，进一步确立了能源绿色低碳转型的路线图和施工图，对能源领域全面贯彻国家战略意图，科学把握工作方向，统筹推进碳达峰、碳中和与能源高质量发展具有重大指导意义。
 

　　实施能源绿色低碳转型是推进能源革命的具体行动。在能源消费方面，实施节能降碳增效，推动能源消费革命，建设能源节约型社会；在能源供给方面，积极发展新能源、水电、核电等非化石能源，加快建设新型电力系统，切实保障国家能源安全；在能源技术方面，大力推进绿色低碳科技创新，加强风电、太阳能发电、新型储能、氢能等科技攻关和推广应用；在能源体制方面，充分发挥市场作用，完善市场化机制，深化能源体制改革，形成有效激励约束；在国际合作方面，坚持内通外畅的方针，统筹做好应对气候变化等。
 

　　能源转型既关乎“双碳”，又不止是“双碳”
 

　　2021年5月，国际能源署（IEA）发布全球首份《能源部门实现2050净零排放路线图》报告，指出能源部门产生了当前全球约3/4的温室气体，推动能源低碳转型是应对气候变化的关键措施。我国是全球最大的发展中国家，也是最大的碳排放国家，长期以来能源结构以化石能源为主，这种能源消费结构决定了我国“双碳”目标的实现从根本上还是要靠能源低碳化转型。
 

　　2020年，我国二氧化碳排放量居世界首位，约占全球的32%。其中，煤炭、石油与天然气能源占比分别为56.80%（高出世界平均水平27.7个百分点）、18.90%与8.40%，非化石能源仅占比15.90%。我国碳排放总量大，碳排放强度较为突出，实现碳中和的道路任重道远，在“双碳”目标下，需要全面提升清洁能源消费比重，从能源供给与需求双侧推动能源利用方式发生根本性变革。
 

　　对于中国“双碳”目标，美国联合传统盟友对中国持续施压，2021年4月，美国质疑中国碳达峰前后的平台期无法确保全球1.5℃目标的完成，联合传统盟友以1.5℃目标为由要求中国在2050年实现碳中和，在2025年加速退煤以实现能源生产零碳化。而且美国国会要求拜登政府向中国施压，聚焦在淘汰现有煤电厂，减少煤电净产量。在《格拉斯哥联合宣言》中以2035年百分百实现零碳污染电力为由，意图向中国施压以加快中国煤电的淘汰进度。
 

　　受资源禀赋影响，我国部分能源品种对外依存度较高，2019年石油对外依存度达到72.5%。在当前全球地缘政治日趋复杂的背景下，我国能源安全面临日趋严峻的挑战。而能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。我国在推进“双碳”目标的进程中，建成清洁低碳、能源多元化供应体系，不仅可以较好地满足消费者需求、实现生态环境的根本好转，同时还可有效提升一次能源自给率，实现能源自主目标，增强抗风险能力。
 

　　此外，加快能源低碳转型是实现生态文明建设、推动经济社会高质量发展的关键。只有不断推进能源变革，实现能源生产与能源消费模式的转型升级，才能切实提高能源利用效率、降低能源强度，并从根本上解决我国高污染、高排放的现实难题。这对于提升生态系统质量、推动经济社会高质量发展具有重要意义。能源低碳转型过程也伴随着美丽中国建设目标的实现，有利于巩固和深化我国生态环境质量改善成果，推进污染防治攻坚战向纵深方向发展，为推动“双碳”目标的顺利实现提供保障。
 

　　能源低碳转型总体思路
 

　　2022年2月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》。《意见》作为能源领域推进碳达峰、碳中和工作的综合性政策文件，坚持系统观念，从体制机制改革创新和政策保障的角度对能源绿色低碳发展进行系统谋划。主要突出了4个方面的统筹。
 

　　一是统筹协同推进能源战略规划。《意见》立足发挥能源战略和规划的引领作用，提出各省级能源规划均应明确能源绿色低碳转型的目标和任务，国家建立能源绿色低碳转型的监测评价和考核机制。《意见》提出建立跨部门、跨区域的能源安全与发展协调机制，重点协调推进能源输送通道建设，加强能源规划、重大工程与国土空间规划和生态环境保护等专项规划的衔接。按年度建立重大工程台账并加强督导协调，确保国家能源战略和规划以及重大工程建设有序顺利推进。
 

　　二是统筹能源转型与安全。《意见》要求先立后破，在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。一方面，要立足我国能源资源禀赋，把握能源绿色低碳转型的节奏和力度，进一步完善化石能源清洁高效开发利用机制，有序推进新型电力系统建设，推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。另一方面，要完善能源预测预警机制、电力系统安全运行和综合防御体系、能源供应保障和储备应急体系，进一步增强能源安全保供能力。
 

　　三是统筹生产与消费协同转型。《意见》坚持生产侧与消费侧同步发力、上下游联动推进能源绿色低碳转型。在消费侧，坚持节约优先，完善能耗、碳排放管理制度，建立绿色能源消费促进机制，对工业、建筑、交通领域提出促进绿色能源消费的具体政策措施；在生产侧，建立绿色低碳为导向的能源开发利用新机制，全面开展清洁低碳能源资源普查和评价并与国土空间基础信息平台做好衔接，各地区均应优先开发利用本地清洁低碳能源资源，根据需要积极引入区域外的清洁低碳能源。
 

　　四是统筹各类市场主体协同转型。《意见》提出加强机制保障和政策引导，激发各类市场主体转型动力，充分发挥协同作用。一方面，加快推进电力体制改革，深化能源领域“放管服”改革，优化清洁低碳能源项目核准和备案流程，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，为各类新兴市场主体创造良好发展环境；另一方面，进一步健全对电网、油气管网等自然垄断环节企业的考核机制，重点考核有关企业履行能源供应保障、科技创新、生态环保等职责情况。
 

　　需要特别指出的是，要有序实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。今年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议指出，党的十八大以来，我们把绿色低碳和节能减排摆在突出位置，建立并实施能源消耗总量和强度双控制度，有力促进我国能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放强度持续下降。此次会议还审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。据了解，该意见提出了有计划、分步骤推动制度转变的工作安排和实施路径。
 

　　碳排放双控关系经济社会发展全局，涉及方方面面的切身利益。在制度转变过程中，要把握节奏和力度，在推动绿色低碳发展的同时，根据形势发展变化不断调整优化政策举措，切实保障粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，确保人民群众正常生活不受影响。
 

　　能源低碳转型政策措施

　　1. 完善能源消费制度体系
 

　　促进绿色能源消费是消费领域的一场深刻变革，必须加快完善有利于能源绿色消费的体制机制，推进能源消费结构绿色转型升级。根据《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》，推进能源消费革命的要求，可以概括为“控、减、增”三个政策导向：一是强化能源消费强度和总量双控，大力推进节能提效；二是减少化石能源消费，特别是推进煤炭消费替代和转型升级；三是增加绿色能源消费，重点是非化石能源消费。
 

　　完善能耗、碳排放管理和非化石能源目标制度。强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，合理确定各地区能耗强度降低目标，加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。在非化石能源目标落实方面，将全国可再生能源开发利用中长期总量及最低比重目标科学分解到各省（自治区、直辖市）实施，同时完善可再生能源电力消纳保障机制，建立推进可再生能源开发利用、确保完成非化石能源目标的上下联动的落实机制。
 

　　国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确提出，“鼓励地方增加可再生能源消费”，“对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核”，为增加绿色能源消费出了关键一招。
 

　　推动完善能源相关的绿色消费机制，通过消费端优先使用绿色能源的需求选择带动能源生产供应端绿色低碳转型，包括建立绿色能源消费认证机制、电能替代推广机制、完善和推广绿色电力证书交易等举措，在全社会倡导节约用能、绿色用能。绿色能源消费促进机制将为追求零碳低碳的绿色工厂、绿色园区、绿色社区等提供实现途径，并使之得到社会广泛认可。
 

　　在推动重点行业转变用能方式方面，重点围绕工业、建筑、交通等行业领域，提出电价、分布式电力交易、国土空间保障等支持政策，推动提升终端用能低碳化和电气化水平，控制化石能源消费。在工业领域，推动企业形成低碳、零碳能源消费模式，鼓励通过创新电力输送及运行方式实现可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电，以及企业等通过电力市场购买绿色电力。在建筑领域，推行绿色用能，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展，在具备条件的地区推进供热计量改革，支持建设可再生能源供能系统，鼓励光伏建筑一体化应用。在交通领域，推行大容量电气化公共交通和电动、氢能、先进生物液体燃料、天然气等清洁能源交通工具，完善充换电、加氢、加气（LNG）站点布局及服务设施，在土地空间等方面予以支持。
 

　　2. 构建多元化清洁能源供应体系
 

　　要立足我国能源资源禀赋（“富煤、缺油、少气”），坚持先立后破、通盘谋划。我国作为世界上最大的发展中国家，推进工业化、城镇化发展和改善民生等任务很重，未来一段时期经济社会发展对能源的需求还将保持刚性增长，在这个过程中特别要处理好发展和减排的关系，在实现碳减排的同时，保障经济社会发展合理用能需求。
 

　　2021年7月30日，中共中央政治局会议明确要求纠正运动式“减碳”，先立后破。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》两个顶层设计文件把防范风险、安全降碳作为推进碳达峰、碳中和工作的重要原则，明确要求以保障安全为前提构建现代能源体系，坚持先立后破，切实保障国家能源安全、产业链供应链安全和群众正常生产生活，着力化解各类可能的风险隐患，稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动。
 

　　推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系，要突出能源结构向非化石能源转变的基本导向。加快推进大型风电、光伏发电基地建设，要求对基地所在区域内现有煤电机组进行升级改造，并使之为新能源发电提供调节支撑；同时，探索建立送受两端协同为新能源电力输送提供调节的机制，支持新能源电力能建尽建、能并尽并、能发尽发，加快构建新能源供给消纳体系。推动可再生能源就近开发利用，完善支持分布式清洁能源发电的价格政策，各地区按就近原则优先开发利用本地清洁低碳能源资源，根据需要积极引入区域外清洁低碳能源，形成优先通过清洁低碳能源满足新增用能需求并逐渐替代存量化石能源的能源生产消费格局。
 

　　大力推进化石能源清洁开发利用。注重化石能源清洁开发利用和减污降碳的重要性，在较长时期，立足以煤为主的基本国情，建立煤矿绿色发展长效机制，完善煤矸石、矿井水等资源综合利用政策，支持绿色智能煤矿建设，严格合理控制煤炭消费增长。完善推进煤电机组超低排放改造、灵活性改造、供热改造的机制和政策，推动燃煤自备机组公平承担社会责任，加快推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型。提升油气田清洁高效开采能力，完善油气与地热能以及风能、太阳能等协同开发机制。
 

　　推动适应绿色低碳转型的能源基础设施建设。能源绿色低碳转型，需要适应新型能源系统的电网、管网等基础设施。在电力方面，立足构建新型电力系统，加强新型电力系统顶层设计，对现有电力系统进行绿色低碳发展适应性评估，提升技术并优化系统。完善适应可再生能源局域深度利用和广域输送的电网体系，整体优化输电网络和电力系统运行，完善灵活性电源建设运行机制、电力需求相应机制，提升对可再生能源电力的输送和消纳能力。在油气方面，在满足安全等前提下，支持清洁燃料接入油气管网，探索输气管道掺氢输送等高效输氢方式。鼓励传统加油站、加气站建设油气电氢一体化综合交通能源服务站。在综合能源等新业态方面，探索同一市场主体运营多能互补、多能联供区域综合能源系统，电网企业、燃气供应企业应为综合能源服务运营企业提供支持。
 

　　3. 提升关键核心技术创新能力
 

　　建立清洁低碳能源重大科技协同创新体系。以能源领域国家实验室等国家战略科技力量为引领，支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所和行业上下游企业共建国家能源领域研发创新平台，围绕能源领域相关基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺等关键技术开展联合攻关，实施能源重大科技协同创新研究。
 

　　建立清洁低碳能源产业链供应链协同创新机制。依托大型新能源基地等重大能源工程，推进上下游企业协同开展先进技术装备研发、制造和应用，通过工程化集成应用形成先进技术及产业化能力。依托现有基础完善清洁低碳能源技术创新服务平台，推动研发设计、计量测试、检测认证、知识产权服务等科技服务业与清洁低碳能源产业链深度融合。同时建立清洁低碳能源技术成果评价、转化和推广机制。
 

　　比如，目前超超临界高效发电技术和示范工程已经在全国推广，占煤电总装机容量的26%。我国采用的超超临界机组发电设备，煤耗最低可达到264g/kWh，即1kg的煤可以制造3.79度电，技术处于全球领先水平。IGCC被认为是极具发展前景的洁净煤发电技术，当前技术水平下发电的净效率可达 43%—45%，污染物的排放量仅为常规燃煤电站的10%。
 

　　完善能源绿色低碳转型科技创新激励政策。探索以市场化方式吸引社会资本支持资金投入大、研究难度高的战略性清洁低碳能源技术研发和示范项目；采取“揭榜挂帅”等方式组织重大关键技术攻关，完善支持首台（套）先进重大能源技术装备示范应用的政策，推动能源领域重大技术装备推广应用。
 

　　4. 加强清洁低碳能源生产要素保障、降低非技术成本
 

　　能源绿色低碳转型，实质是生产要素从高碳领域流向低碳领域的过程。实现先立后破、打破路径依赖，需要强有力的政策支持引导。我国已经系统提出完善有利于能源绿色低碳转型的土地、财税、金融、价格以及数据资源等政策，引导土地、资金、数据等生产要素投入到清洁低碳能源领域，加强要素协同配置，加快推进能源绿色低碳转型。
 

　　在用地方面，为解决清洁低碳能源开发利用涉及土地空间种类多、范围广、协调难度大等问题，建立清洁低碳能源开发利用的国土空间管理机制，完善能源项目建设用地分类指导政策，调整优化可再生能源开发用地用海要求，制定利用沙漠、戈壁、荒漠土地建设可再生能源发电工程的土地支持政策，在国土空间规划中统筹考虑输电通道、油气管道走廊用地需求，对充换电、加氢、加气（LNG）场站布局和建设在土地空间等方面予以支持；为解决核电、抽水蓄能厂（场）址保护和管理协调问题，不断完善核电、抽水蓄能厂（场）址保护制度并在国土空间规划中予以保障的措施。与此同时，要求严格依法规范能源开发涉地（涉海）税费征收，为清洁低碳能源发展营造良好营商环境。
 

　　在投融资方面，完善支持能源绿色低碳转型的多元化投融资机制，加大中央预算内投资，对碳减排贡献度高的能源项目予以支持，鼓励将符合条件的重大清洁低碳能源项目纳入地方政府专项债券支持范围，同时发挥国家绿色发展基金、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等引领作用；不断完善能源绿色低碳转型的金融支持政策，完善清洁低碳能源行业企业贷款审批流程和评级方法，充分考虑相关产业链长期成长性及对碳达峰、碳中和的贡献，引导金融机构加大支持力度；探索发展清洁低碳能源行业供应链金融，创新适应清洁低碳能源特点的绿色金融产品。
 

　　在价格方面，针对工业领域绿色能源消费，对余热余压余气等综合利用发电减免交叉补贴和系统备用费；针对建筑绿色用能和清洁取暖，鼓励电供暖企业和用户通过电力市场获得低谷时段低价电力，综合运用峰谷电价、居民阶梯电价和输配电价机制等予以支持；针对分布式能源发展，完善支持分布式发电自发自用、市场化交易的价格政策；针对储能和调节性电源建设，完善支持储能应用的电价政策，完善支持灵活性煤电机组、天然气调峰机组、太阳能热发电和储能等调节性电源运行的价格补偿机制。
 

　　在数据要素方面，全面开展全国清洁低碳能源资源详细勘查和综合评价，完善并动态更新全国清洁低碳能源资源数据库；构建国家能源基础信息及共享平台，整合能源全产业链信息，推动能源领域数字经济发展；提高可再生能源相关气象观测、资源评价以及预测预报技术能力，为可再生能源资源普查、项目开发和电力系统运行提供支撑。
 

　　5. 能源治理体系和治理能力建设
 

　　加快推进电力市场建设。建立全国统一电力市场体系，加快电力辅助服务市场建设，完善电力中长期、现货和辅助服务交易有机衔接机制，探索容量市场交易机制，深化输配电等重点领域改革，通过市场化方式促进电力绿色低碳发展；完善跨省跨区电价形成机制，促进可再生能源在更大范围消纳。
 

　　积极推进分布式发电市场化交易。明确分布式发电就近市场化交易的政策和机制，旨在推进分布式能源应用，实现清洁低碳能源就近开发、就近利用。支持分布式发电（含电储能、电动车船等）与同一配电网内的电力用户通过电力交易平台就近进行交易，电网企业（含增量配电网企业）提供输电、计量和交易结算等技术支持，完善支持分布式发电市场化交易的价格政策及市场规则。
 

　　以市场化方式引导消费侧绿色低碳转型。加强顶层设计和统筹协调，加快建设全国碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场。完善有利于可再生能源优先利用的电力交易机制，开展绿色电力交易试点，鼓励新能源发电主体与电力用户或售电公司等签订长期购售电协议。支持微电网、分布式电源、储能和负荷聚合商等新兴市场主体独立参与电力交易。
 

　　深化能源领域“放管服”改革。落实市场准入负面清单制度，优化清洁低碳能源项目核准和备案流程，简化分布式能源投资项目管理程序，创新综合能源服务项目建设管理机制。要求电网企业提升新能源电力接纳能力，动态公布经营区域内可接纳新能源电力的容量信息并提供查询服务，依法依规将符合规划和安全生产条件的新能源发电项目和分布式发电项目接入电网，做到应并尽并。
 

　　6. 农村地区能源转型
 

　　农村地区能源绿色转型发展，是满足人民美好生活需求的内在要求，是构建现代能源体系的重要组成部分，对巩固拓展脱贫攻坚成果、促进乡村振兴，实现碳达峰、碳中和目标和农业农村现代化具有重要意义。
 

　　在创新农村可再生能源开发利用机制方面，鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。鼓励农村集体经济组织依法以土地使用权入股、联营等方式与专业化企业共同投资经营可再生能源发电项目。
 

　　在政策支持方面，中央财政资金进一步向农村能源建设倾斜，利用现有资金渠道支持农村能源供应基础设施建设、北方地区冬季清洁取暖、建筑节能等；完善规模化沼气、生物天然气、成型燃料等生物质能和地热能开发利用扶持政策和保障机制；加大对农村电网建设的支持力度，组织电网企业完善农村电网；鼓励金融机构按照市场化、法治化原则为可再生能源发电项目提供融资支持。
 

　　在新能源电力就近交易方面，加强农村电网技术、运行和电力交易方式创新，支持新能源电力就近交易，为农村公益性和生活用能以及乡村振兴相关产业提供低成本绿色能源；在农村地区优先支持屋顶分布式光伏发电以及沼气发电等生物质能发电接入电网，电网企业等应当优先收购其发电量。